以案释法｜如何认定建设项目处于调试期？

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编者按

今天分享一则未验先投的案例，案例来源于广东省生态环境厅公开的典型行政处罚案例。

我们从这则案例出发，结合法规解释了如何理解环境保护设施的调试及启动调试需满足的条件。

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Photo by Deniz Demirci, Free to use under the Unsplash License

全文2500字，阅读时间8分钟。

以案释法｜如何认定建设项目处于调试期？

「案情简介」

2019年9月21日，潮州市生态环境局执法人员现场检查时，该厂已安装完成的生产线正在运行，废水处理设施已安装使用。但废气污染治理设施包括UV光分解和喷淋塔设施尚未连接，堆放在天台上，还有部分废气收集处理管道也未完成安装，该厂负责人称目前正处于项目调试期，尚未完成竣工环境保护验收。

根据现场检查的情况，本案的调查焦点是该厂是否处于调试期，生产设备能否投入使用。

「调查与处理」

潮州市开发区某纺织服装厂主要从事布匹、裁片印花（干性）生产加工，为个人独资企业，已于2019年4月30日取得潮州市生态环境局《关于潮州市开发区某纺织服装厂布匹、裁片印花（干性）新建项目环境影响报告表的批复》。

该厂已按照《暂行办法》的规定，委托第三方于2019年8月29日在“环评论坛|环评互联网”论坛公开对调试信息进行网上公开，公开信息为：《关于潮州市开发区某纺织服装厂布匹、裁片印花（干性）新建项目环保设备调试公示》。

2019年9月21日，执法人员检查时发现，该厂的生产线正在运行，废水处理设施已安装使用，但部分废气治理设备堆放在天台上未安装，存在需要配套建设的环境保护设施未建成，便擅自投入生产的违法行为，监测人员同时对该厂外排废水进行采样。

2019年9月24日，潮州市生态环境局湘桥分局决定予以立案。鉴于该厂能立即落实整改，于9月24日完成了废气治理设施的安装，且外排废水各项指标均达标。

该厂违反了《建设项目环境保护管理条例(2017年修订)》（下称《条例》）第15条、第17条、第19条的规定，市生态环境局依法对该厂下达了《责令改正违法行为决定书》，要求该厂在3个月内改正环境违法行为，2020年1月3日，市生态环境局作出《行政处罚决定书》，考虑到该厂在检查后立即落实整改，三日内安装完善废气治理设施，在调查取证的过程中也积极配合调查，因此，在罚款额25万元至30万元的自由裁量幅度中，从轻对该厂给予25.5万元的行政处罚。

「如何认定调试期」

《暂行办法》实施后，环境保护设施均由企业自主验收。但部分企业心存侥幸，没有建立起严格守法的意识，反而利用这一机会在程序上走过场，比如污染防治设施没有安装配套完成，就在网上公示竣工和调试信息，然后就以调试为名进行生产。

根据《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》（以下简称《暂行办法》）第六条的规定，《暂行办法》允许建设项目对配套的环保设施进行调试，但建设项目进入调试阶段需要满足两个实体条件：

（1）建设项目为主体工程配套的环境保护设施已经建成；

（2）运营建设项目的排污单位已取得了应取得的排污许可证。

《暂行办法》第六条 需要对建设项目配套建设的环境保护设施进行调试的，建设单位应当确保调试期间污染物排放符合国家和地方有关污染物排放标准和排污许可等相关管理规定。

环境保护设施未与主体工程同时建成的，或者应当取得排污许可证但未取得的，建设单位不得对该建设项目环境保护设施进行调试。

根据《暂行办法》第十二条第一款的规定，环境保护设施的调试只能在验收期限内进行。

验收期限是指自建设项目环境保护设施竣工之日起至建设单位向社会公开验收报告之日止的时间。验收期限并不是可以无限期延长的。

根据《暂行办法》第十二条第一款的规定，建设单位在项目竣工后，一般情况可以有一个不超过12个月的验收期限。换言之，调试期间最长不超过12个月。

《暂行办法》第十二条第一款，除需要取得排污许可证的水和大气污染防治设施外，其他环境保护设施的验收期限一般不超过3个月；需要对该类环境保护设施进行调试或者整改的，验收期限可以适当延期，但最长不超过12个月。

虽然《暂行办法》所提到的“调试”仅指环境保护设施，但在实践中，调试是一个综合“主体工程”和各项配套设施的系统工程，其中包括了环境保护设施、安全生产设施、消防设施等等。

未验先投具体在实践中可以表现为：

（1）环境保护设施未建成，主体工程就投入生产或者使用，本案属于这种情形；

（2）环保设施未经验收，主体工程就投入生产或者使用；

（3）环保设施虽经验收、但验收不合格，主体工程就投入生产或者使用。

第一种情形和第三种情形是比较容易区别的。

第二种情形下，在认定未验先投行为，主要看建设项目的验收期限是否已经超出了《暂行条例》规定的时间。如果已经超出，且没有合理的理由，那么可以认定为未验先投，反之则不然。

所以，企业对验收期限起止时间的自行证明是非常关键的。因此，除了上述启动调试需要满足的两个实体条件之外，建设单位在调试期间还应当履行信息公开和报告的义务。

《暂行办法》第十一条 除按照国家需要保密的情形外，建设单位应当通过其网站或其他便于公众知晓的方式，向社会公开下列信息：（一）建设项目配套建设的环境保护设施竣工后，公开竣工日期；（二）对建设项目配套建设的环境保护设施进行调试前，公开调试的起止日期；（三）验收报告编制完成后5个工作日内，公开验收报告，公示的期限不得少于20个工作日。建设单位公开上述信息的同时，应当向所在地县级以上环境保护主管部门报送相关信息，并接受监督检查。

由以上分析，我们可以归纳出建设单位可以启动环境保护设施调试的五个条件：

（1）建设项目为主体工程配套的环境保护设施已经建成；

（2）运营建设项目的排污单位已取得了应取得的排污许可证。

（3）配套建设的环境保护设施竣工后，公开竣工日期；

（4）对配套的环境保护设施进行调试前，公开调试的起止日期；

（5）建设单位公开上述信息的同时，应当向所在地县级以上环境保护主管部门报送相关信息，并接受监督检查。

以上条件，缺一不可。如果不满足其中一项，则建设单位不能擅自进行调试。

根据《暂行办法》规定，本案中的服装厂在允许调试的五个条件中，需配套的环保设施没有建成，也没有向环保主管部门报送相关信息，因此认定该厂调试不合法，存在需要配套建设的环境保护设施未建成、主体工程便擅自投入使用的环境违法行为，应予以行政处罚。

自行验收是一个合规敏感期，这期间建设项目还没有进入稳定的运行，变更乃至重大变更特别多。企业稍有不慎就容易触犯“未验先投”或者在验收中弄虚作假的违法行为。因此，企业及环境管理人员应当建立严格的守法意识，避免验收期成为环境违法的高发期。

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